IMPLEMENTASI KEBIJAKAN

PEMBAHASAN

2.1 Konsep Implementasi Kebijakan

            Dalam pengertian yang luas implementasi kebijakan merupakan tahap dari proses kebijakan segara setelah penetapan undang-undang. Implementasi mempunyai makna pelaksanaan undang-undang di mana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih tujuan-tujuan kebijakan atau program-program. Disisi lain, implementasi merupakan fenomena yang kompleks yang mingkin dapat dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu dampak (outcome). Pelaksanaan kebijakan merupakan suatu kegiatan untuk menimbulkan hasil (output), dampak (outcomes), dan manfaat (benefit), serta dampak (impacts) yang dapat dinikmati oleh kelompok sasaran (target groups).

            Kamus Webster dalam Wahab merumuskan implementasi berarti menyediakan sarana untuk melaksanakan sesuatu; menimbulkan dampak/akibat terhadap sesuatu.[1] Implementasi kebijakan dapat dipandang sebagai suatu proses melaksanakan suatu proses (biasanya dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan presiden, dll).

            Menurut Ripley dan Franklin, implementasi adalah apa yang terjadi sesudah undang-undang di tetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit), atau suatu jenis keluaran yang nyata (tangible output). Istilah implementasi menuju pada sejumlah kebijakan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil yang diinginkan oleh pejabat pemerintah. Implementasi mencakup tindakan-tindakan oleh berbagai aktor yang dimaksudkan untuk membuat program berjalan.[2]

            Daniel A. Mazmanian dan Paul A. Sabatier menjelaskan implemetansi yaitu memahami apa yang senyatanya terjadi sesudah suatu program di nyatakan berlaku atau dirumuskan merupakan focus perhatian implementasi kebijakan, yakni kejadian-kejadian dan kegiatan-kegiatan yang timbul sesudah disahkannya pedoman-pedoman, kebijakan negara, yang menyangkut baik usaha-usaha untuk mengadministrasikannya maupun untuk menimbulkan akibat/dampak nyata pada masyarakat atau kejadian-kejadian. Berdasarkan pandangan tersebut dapat disimpulkan bahwa proses implementasi kebijakan sesunggunhnya tidak hanya menyangkut perilaku badan-badan administratif yang bertanggungjawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan ketaatan pada diri kelompok sasaran, melainkan pula menyangkut jaringan kekuatan-kekuatan politik, ekonomi dn sosial secara langsung ataupun tidak, mempengaruhi perilaku dari semua pihak yang terlibat yang pada akhirnya berpengaruh terhadap dampak.    

            Dalam tataran praktis, implementasi adalah proses pelaksanaan keputusan dasar. Proses tersebut terdiri atas beberapa tahapan yakni:

1. tahapan pengesahan peraturan perundangan;
2. pelaksanaan keputusan oleh instansi pelaksana;
3. kesediaan kelompok sasaran untuk menjalankan keputusan;
4. dampak nyata keputusan baik yang dikehendaki atau tidak;
5. dampak keputusan sebagaimana yang diharapkan instansi pelaksana;
6. upaya perbaikan atas kebijakan atau peraturan perundangan.

Proses persiapan implementasi setidaknya menyangkut beberapa hal penting yakni:

1. penyiapan sumber daya, unit dan metode;
2. penerjemahan kebijakan menjadi rencana dan arahan yang dapat diterima dan dijalankan;
3. penyediaan layanan, pembayaran, manfaat dan hal lain secara rutin.

            Aktivitas penorganisasian (Organivation) merupakan suatu upaya untuk menetapkan dan menanta kembali sumber daya (units), dan metode-metode (methods) yang mengarah pada upaya mewujudkan atau merealisasikan kebijakan menjadi hasil (outcomes) sesuai dengan apa yang menjadi tujuan dan sasaran kebijakan. Aktivitas interprestasi (penjelasan) merupakan subtansi dari suatu kebijakan dalam bahasa yang lebih operasional dan mudah dipahami. Aktivitas aplikasi merupakan aktivitas penyediaan layanan secara rutin sesuai dengan tujuan dan sarana kebijakan yang ada.

            Berikut ini merupakan tahapan-tahapan operasional implementasi sebuah kebijakan:

1. Tahapan intepretasi. Tahapan ini merupakan tahapan penjabaran sebuah kebijakan yang bersifat abstrak dan sangat umum ke dalam kebijakan atau tindakan yang lebih bersifat manajerial dan operasional. Kebijakan abstrak biasanya tertuang dalam bentuk peraturan perundangan yang dibuat oleh lembaga eksekutif dan legislatif, bisa berbentuk perda ataupun undang-undang. Kebijakan manajerial biasanya tertuang dalam bentuk keputusan eksekutif yang bisa berupa peraturan presiden maupun keputusan kepala daerah, sedangkan kebijakan operasional berupa keputusan pejabat pemerintahan bisa berupa keputusan/peraturan menteri ataupun keputusan kepala dinas terkait. Kegiatan dalam tahap ini tidak hanya berupa proses penjabaran dari kebijakan abstrak ke petunjuk pelaksanaan/teknis namun juga berupa proses komunikasi dan sosialisasi kebijakan tersebut – baik yang berbentuk abstrak maupun operasional – kepada para pemangku kepentingan.
2. Tahapan pengorganisasian. Kegiatan pertama tahap ini adalah penentuan pelaksana kebijakan (policy implementor) – yang setidaknya dapat diidentifikasikan sebagai berikut: instansi pemerintah (baik pusat maupun daerah); sektor swasta; LSM maupun komponen masyarakat. Setelah pelaksana kebijakan ditetapkan; maka dilakukan penentuan prosedur tetap kebijakan yang berfungsi sebagai pedoman, petunjuk dan referensi bagi pelaksana dan sebagai pencegah terjadinya kesalahpahaman saat para pelaksana tersebut menghadapi masalah. Prosedur tetap tersebut terdiri atas prosedur operasi standar (SOP) atau standar pelayanan minimal (SPM). Langkah berikutnya adalah penentuan besaran anggaran biaya dan sumber pembiayaan. Sumber pembiayaan bisa diperoleh dari sektor pemerintah (APBN/APBD) maupun sektor lain (swasta atau masyarakat). Selain itu juga diperlukan penentuan peralatan dan fasilitas yang diperlukan, sebab peralatan tersebut akan berperan penting dalam menentukan efektifitas dan efisiensi pelaksanaan kebijakan. Langkah selanjutnya – penetapan manajemen pelaksana kebijakan – diwujudkan dalam penentuan pola kepemimpinan dan koordinasi pelaksanaan, dalam hal ini penentuan focal point pelaksana kebijakan. Setelah itu, jadwal pelaksanaan implementasi kebijakan segera disusun untuk memperjelas hitungan waktu dan sebagai salah satu alat penentu efisiensi implementasi sebuah kebijakan.
3. Tahapan implikasi. Tindakan dalam tahap ini adalah perwujudan masing-masing tahapan yang telah dilaksanakan sebelumnya.

2.2 Model-Model Implementasi Kebijakan

            Dalam analisis kebijakan negara telah banyak dikembangkan model-model yang membahas tentang implementasi kebijakan namun disini kelompok kami mengambil beberapa model implementasi kebijakan yang relatif baru dan banyak mempengaruhi pelbagai pemikiran maupun tulisan para ahli. Diambil sumber dari buku Solichin Abdul Wahab.

a.      Model yang dikembangkan oleh Brian W. Hogwood dan Lewis A. Gunn

Model mereka ini sering disebut oleh para ahli sebagai model Top Down Approach. Menurut Hogwood dan Gunn, untuk dapat mengimplementasikan kebijakan negara secara sempurna diperlukan beberapa persyaratan antara lain:

1.    Kondisi Eksternal yang Dihadapi oleh Badan/Instansi Pelaksana Tidak Akan Menimbulkan Gangguan atau Kendala yang Serius

        Beberapa kendala atau hambatan pada saat implementasi kebijakan sering kali berada diluar kendali para implementor, sebab hambatan-hambatan itu memang diluar jangkauan wewenang kebijakan dan badan pelaksana. Hambata-hambatan tersebut diantaranya bersifat fisik, misalkan program oertanian di suatu masalah terbengkalai atau bersifat politis diartikan kebijakan maupun tundakan-tindakan yang diperlukan untuk melaksanakannya tidak diterima atau disepakati oleh pelbagai pihak yang kepentingannya terkait yang memiliki kekuasaan untuk membatalkannya. Yang mungkin dilakukan oleh implementor ialah mengingatkan kemungkinan-kemungkinan perlu dipikirkan matang-matang dalam merumuskan kebijakan.

2.    Untuk Pelaksanaan Program tersedia Waktu dan Sumber-Sumber yang cukup Memadai

               Kebijakan yang memiliki tingkat kelayakan fisik dan politis bisa saja tidak berhasil mencapai tujuan yang diinginkan. Ada alasan tertentu antara lain terlalu banyak berharap dalam waktu yang terlalu pendek, khususnya jika persoalannya menyangkut sikap dan perilaku. Alasan lainnya, para politisi kadang kala hanya peduli dengan pencapaian tujuan namun kurang peduli dengan penyediaan sarana untuk mencapainya, sehingga tindakan-tindakan pembatasan atau pemotongan terhadap pembiayaan program mungkin akan membahayakan upaya pencapaian tujuan program karena sumber-sumber tidak memadai.

3.    Perpaduan Sumber-sumber yang Diperlukan Benar-Benar Tersedia

               Persyaratan ketiga ini diartikan bahwa disatu pihak harus dijamin tidak terdapat kendala-kendala pada semua sumber-sumber yang diperlukan dan dilain pihak, setiap tahapan proses implementasinya perpaduan diantara sumber-sumber tersebut harus dengan benar dapat disediakan. DAlam praktejnya sering kali terdapat hambatan serius misalkan, perpaduan antara dana, tenaga kerja, tanah, peralatan dan bahan-bahan bangunan yang diperlukan untuk membangun proyek dapat dipersiapkan secara serentak, namun ternyata salah satu dari berbagai sumber tersebut mengalami kelambatan dalam penyediaan sehingga proyek tersebut tertunda pelaksanaannya dan penyelesaiaannya dalam beberapa bulan.

4.    Kebijakan yang akan Di Implementasikan Didasari oleh Suatu Hubungan Kausalitas yang Andal

               Kebijaksanaan kadangkala tidak dapat diimplementasikan secara efektif bukan lantaran ia telah diimplementasikan secara sembrono/asal-asalan, melainkan karena kebijaksanaan itu sendiri memang tidak baik.

5.    Hubungan Kausalitas Bersifat Langsung dan Hanya Sedikit Mata Rantai Penghubungnya

               Semakin banyak penghubung dalam mata rantai semakin besar pula resiko bahwa beberapa di antaranya kelak terbukti amat lemah atau tidak dapat dilaksanakan dengan baik.

6.    Hubungan Saling Ketergantungan Harus Kecil

               Implementasi suatu program ternyata tidak hanya membutuhkan serangkaian tahapan dan jalinan hubungan tertentu, melainkan juga kesepakatan/komitmen tehadap setiap tahapan diantara sejumlah besar aktor pelaku yang terlibat.

7.    Pemahaman yang Mendalam dan Kesepakatan Terhadap Tujuan

               Persyaratan ini mengharuskan adanya pemahaman yang menyeluruh mengenai kesepakatan tehadap tujuan atau sasaran yang akan dicapai dan yang penting keadaan ini harus dipertahankan selama proses implementasi

8.    Tugas-tugas Diperinci dan Ditempatkan dalam Urutan yang Tepat

               Persyaratan ini mengandung makna bahwa dalam mengayunkan langkah menuju tercapainya tujuan-tujuan yang telah disepakati masih dimungkinkan untuk memerinci dan menyusun dalam urutan-urutan yang tepat yang dilaksanakan oleh pihak yang terlibat. Juga diperlukan adanya ruang yang cukup bagi kebebasan bertindak dan melakukan improvisasi, sekalipun dalam program yang telah dirancang secara ketat.

9.    Komunikasi dan Koordinasi yang Sempurna

               Persyaratan ini menggariskan bahwa harus ada komunikasi dan koordinasi sempurna diantara pelbagai unsure atau badan yang telibat dalam program.

10.    Pihak-Pihak yang Memiliki Wewenang Kekuasaan dapat Menuntut dan Mendapatkan Kepatuhan yang Sempurna

               Menjelaskan bahwa harus terdapat kondisi ketundukan penuh dan tidak ada penolakan terhadap perintah/komando dari siapapun dalam sistem administrasi itu.

b.      Model yang Dikembangkan oleh Van Meter dan Van Horn, yang disebut sebagai A Model of the Policy Implementation Process (Model Proses Implementasi Kebijakan)

Teori beranjak dari suatu argument bahwa perbedaan-perbedaan dalam proses implementasi akan dipengaruhi oleh sifat kebijakan akan dilaksanakan. Selanjutnya meraka menawarkansuatu pendekatan yang mencoba utuk menghubungkan antara isu kebijakan dengan implementasi dan suatu model konseptual yang mempertalikan kebijakan dengan pestasi kerja. atas dasar pandangan kedua ahli kemudian berusaha membuat tipologi kebijakan menurut:

·         jumlah masing-masing perubahan yang akan dihasilkan dan,

·         jangakauan atau lingkup kesepakatan terhadap tujuan diantara pihak-pihak yang terlibat dalam proses implementasi.

Hal lain yang dikemukakan ahli diatas ialah bahwa jalan yang menghubungkan antara kebijakan dan prestasi kerja dipisahkan oleh sejumlah variable bebas(independent variable) yang saling berkaitan.

Variabel-variabel bebas itu ialah:

§  ukuran dan tujuan kebijakan

§  sumber-sumber kebijakan

§  ciri-ciri atau sifat badan/instasi pelaksana

§  komunikasi antar organisasi terkait dan kegiatan pelaksanaan

§  sikap para pelaksana,dan

§  lingkungan ekonomi,sosialdan politik

c.       Model yang dikembangkan Daniel Mazmania dan Paul A.Sabatiar, yang Disebut Dengan KerangkaAnalisis Implementasi.

Kedua ahli ini berpendapat bahwa peran penting dari analisis implementasi kebijakan negara ialah mengidentifkasikan variable-variabel yang mempengaruhi tercapainya tujuan-tujuan formal pada keseluruhan proses implementasi. Variabel-variabel yang dimaksud dapat diklasifikasikan menjadi 3 kategori besar yaitu :

1.      mudah tidaknya masalah yang akan digarap dikendalikan.

2.      kemampuan keputusan kebijakan untuk menstrukturkan secara tepat proses implementasinya,dan

3.      pengaruh langsung pelbagai variable politik terhadap keseimbangan dukungan bagi tujuan yang termuat dalam keputusan kebijaksanaan tersebut.

2.3 Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Implementasi Kebijakan

             George C. Edward III mengajukan empat faktor atau variable yang berpengaruh terhadap keberhasilan atau kegagalan implementasi kebijakan. Faktor atau variable ini adalah:

1.      Faktor Komunikasi (communication)

Komunikasi diartikan sebagai proses penyampaian informasi komunikator kepada komunikan. Komunikasi kebijakan merupakan proses penyampaian informasi kebijakan dari pembuat kebijakan (policy maker) kepada pelaksana kebijakan (policy implementors).

Komunikasi kebijakan memiliki beberapa macam dimensi yaitu, dimensi transformasi (transmission), kejelasan (clarity), dan konsistensi (consistency). Dimensi transmisi menghendaki agar kebijakan publik disampaikan tidak hanya disampaikan kepada pelaksana kebijakan, tetapi juga disampaikan kepada kelompok sasaran kebijakan dan pihak yang lain yang berkepentingan. Dimensi kejelasan menghendaki agar kebijakan yang ditransmisikan kepada para pelaksana, target grup dan pihak yang berkepentingan langsung maupun tidak langsung terhadap kebijakan dapat diterima dengan jelas sehingga mengetahui apa yang menjadi maksud, tujuan, dan sasaran serta subtansi dari kebijakan punlik tersebut.

2.      Sumber Daya (resources)

Faktor sumber daya juga mempunyai peranan penting dalam implementasi kebijakan. Sumber daya sebagaimana telah disebutkan meliputi sumber daya manusia, sumber daya keuangan, dan sumber daya peralatan yang diperlukan dalam pelaksanaan kebijakan.

a.       sumber daya manusia

Salah satu variable yang memengaruhi keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan kebijakan.

b.      sumber daya anggaran

Dana atau anggaran diperlukan untuk membiayai operasionalisasi pelaksanaan kebijakan.

c.       sumber daya peralatan

Merupakan sarana yang digunakan untuk operasionalisasi implementasi suatu kebijakan yang meliputi gedung, tanah, dan sarana yang semuanya akan memudahkan dalam memberikan pelayanan dalam implementasi kebijakan.

d.      sumber daya infomasi dan kewenangan

Merupakan faktor penting dalam implementasi kebijakan. Terutama informasi yang relevan dan cukup tentang cara bagaimana mengimplemantasikan suatu kebijakan.

3.      Disposisi (disposition)

Keberhasilan implementasi kebijakan bukan hanya ditentukan oleh sejauh mana para pelaku kebijakan mengetahui apa yang harus dilakukan dan mampu melakukannya, tetapi juga ditentukan oleh kemauan para pelaku kebijakan tadi memiliki disposisi yang kuat terhadap keijakan yang sedang di implementasikan.

Disposisi ini merupkan kemauan, keinginan, dan keenderungan para pelaku kebijakan untuk melaksanakan kebijakan secara sungguh-sungguh sehingga kebijakan tadi terjadi dapat tercapai. Terdapat tiga macam elemen respons yang dapat mempengaruhi keinginan dan kemauan untuk melaksanakan kebijakan, antara lain pengetahuan, pemahaman, dan pendalaman, arah respon apakah menerima, netral, atau menolak, instensitas tehadap kebijakan.

4.      Struktur Birokrasi (bureaucratic structure)

 Implementasi kebijakan masih belum efektif karena adanya ketidak efisien struktur birokrasi. Struktur birokrasi ini mencakup aspek-aspek seperti struktur organisasi, pembagian kewenangan, hubungan antara unit-unit organisasi yang ada dalam organisasi yang bersangkutan, dan hubungan organisasi dengan organisasi luar dan sebagainya. Struktur birokrasi mencakup dimensi fragmentasi dan standar prosedur operasi yang akan memudahkan dan menyeragamkan tindakan dari para pelaksana kebijakan dalam melaksanakan apa yang menjadi bidang kebijakanny. Dimensi ini menegaskan bahwa struktur birokrasi yang terfragmentasi dapat meningkatkan gagalnya komunikasi. Dengan kata lain, organisasi yang terfragmentasi akan menjadi distorsi dalam pelaksanaan kebijakan.

Keberhasilan implementasi kebijakan yang kompleks, perlu adanya kerjasama yang baik dari banyak orang. Oleh karena itu, fragmentasi organisasi dapat merintangi koordinasi yang diperlukan untuk mengimplementasikan suatu kebijakan yang kompleks dan dapat memboroskan sumber-sumber langka.

Faktor tujuan dan sasaran, komunikasi, sumber daya, disposisi, dan struktur birokrasi sebagaimana telah disebutkan akan mempengaruhi tingkat keberhasilan dan kegagalan suatu implementasi kebijakan publik. Struktur birokrasi merupakan variable kedua yang menentukan berhasil tidaknya pelaksanaan kebijakan.

Sedangkan menurut teori Marilee S. Grindle implementasi dipengaruhi oleh dua variable besar, yakni isi kebijakan dan lingkungan implementasi. Variabel isi kebijakan ini mencakup: (1) sejauh mana kepentingan kelompok sasarn atau target groups termuat dalam isi kebijakan; (2) jenis manfaat yang diterima oleh target group, sebagai contoh, masyarakat di wilayah slum areas lebih suka menerima program air bersih atau perlistrikan daripada menerima program kredit seperti motor; (3) sejauh mana perubahan yang diinginkan dari sebuah kebijakan; (4) apakah letak sebuah program sudah tepat; (5) apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementornya dengan rinci; dan (6) apakah sebuah program didukung oleh sumberdaya yang memadai. 

Sedangkan variable lingkungan kebijakan mencakup: (1) seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang teribat dalam implementasi kebijakan; (2) karakteristik institusi dan rejim yang sedang berkuasa; (3) tingkat kepatuhan dan responsivitas kelompok sasaran.

Menurut Meter dan Horn, ada lima variable yang mempengaruhi kinerja implementasi, yakni; (1) standard an sasaran kebijakan; (2) sumberdaya; (3) komunikasi antarorganisasi dan penguatan aktivitas; (4) karakteristik agen pelaksana; dan (5) kondisi sosial, ekonomi dan politik.

Menurut G. Shabbir Cheema dan Dennis A. Rondinelli, ada empat kelompok variable yang dapat mempengaruhi kinerja dan dampak suatu program, yaitu: (1) kondisi lingkungan; (2) hubungan antar organisasi; (3) sumberdaya organisasi untuk implementasi program; (4) karekteristik dan kemampuan agen pelaksana.

Menurut David L. Weimer dan Vining membagi ada tiga kelompok variable besar yang dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi suatu program,yaitu: (1) logika kebijakan; (2) lingkungan tempat kebijakan dioperasikan; (3) kemampuan implementor kebijakan. Logika dari suatu kebijakan dimaksudkan agar suatu kebijakan yang ditetapkan masuk akal dan mendapat dukungan teoritis. Lingkungan tempat kebijakan tersebut dioperasikan akan mempengaruhi keberhasilan implementasi suatu kebijakan. Kebijakan ini dimaksudkan untuk mencakup lingkungan sosial, politik, ekonomi, hankam, dan fisik atau geografis.

---

[1] Solichin Abdul Wahab, 2008, Pengantar Analisis Kebijakan Publik, Malang: UMM Press

[2] Randall B. Ripley dan Grace A. Franklin, Illiois: The Dorsey Press,hal 4.