Menciptakan strong Bicameral dengan amandemen UUD 1945 pasal 22d

A. Latar Belakang.
Indonesia dengan sistem presidensial sejak amandemen UUD 1945 tahun 2002 berupaya meningkatkan eksistensi dari lembaga perwakilan rakyat. Bagi negara yang menganut trias politica merupakan sebuah keharusan untuk menciptakan lembaga Perwakilan rakyat yang kuat sebagai upaya check and balances diantara lembaga lain, yaitu eksekutif dan yudikatif. Dalam amandemen tersebut Indonesia tidak lagi memakai sistem Unikameral melainkan Bikameral dengan Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah . Fungsi kedua Dewan Perwakilan ini dijelaskan dalam UUD 1945 yakni Fungsi dari DPR sesuai dengan pasal 20 A adalah Dewan Perwakilan Rakyat memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan; dalam melaksanakan fungsinya, selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak interpelasi, hak angket, dan hak menyatakan pendapat; serta selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, setiap anggota Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat serta hak imunitas.
DPD dapat mengajukan RUU kepada DPR yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dna pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumberdaya eknomi lainnya serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah (pasal 22d ayat 1). DPD ikut membahas sejumlah RUU yang diajukan dalam bagian pertama di atas, serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama (Pasal 22 D ayat 2). DPD dipilih langsung oleh rakyat seperti halnya dalam anggota DPR.
Mengamati fakta dari beberapa tahun belakangan, banyak terjadi perdebatan bahwa sistem bikameral indonesia masih lemah. Hal ini disebabkan dengan tidak berimbangnya kekuatan antara DPD dengan DPR. Kemudian muncul wacana dikalangan elit politik Indonesia untuk mengamandemen UUD 1945 untuk ke lima kalinya sebagai solusi agar bicameral di Indonesia menjadi kuat. Hal ini yang kemudian bagi penulis menarik untuk meninjau kembali sistem bicameral Indonesia dan apakah amandemen UUD 1945 merupakan solusi untuk menjadikan Indonesia Strong Bicameral.


B. Analisa dan Pembahasan

1.1 Tinjauan Perpustakaan

Sistem bikameral adalah wujud institusional dari lembaga perwakilan atau parlemen sebuah Negara yang terdiri atas dua kamar (majelis). Majelis yang anggotanya dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk secara generik disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan dikenal juga sebagai House of Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain (bukan jumlah penduduk), disebut sebagai majelis kedua atau majelis tinggi dan di sebagaian besar negara (60%) disebut sebagai Senate (dengan berbagai variasinya seperti sénat, senato, senado, senatuil).

Diterapkannya bikameralisme dalam sistem perwakilan diberbagai negara pada umumnya didasarkan atas dua pertimbangan (lihat Patterson dan Mughan 1999) :
1. Representation, perlunya perwakilan yang lebih luas dari pada hanya atas dasar jumlah penduduk. Dalam hal ini yang paling utama adalah pertimbangan keterwakilan wilayah. Maka acapkali dikatakan bahwa majelis rendah mencerminkan dimensi popular (penduduk) sedangkan majelis tinggi mencerminkan dimensi teritorial (Tsebelis dan Money ibid). Namun ada pula negara yang menerapkan azas keterwakilan berdasarkan keturunan, dan kelompok sosial, seperti agama, budaya dan bahasa, kelompok ekonomi, serta kelompok minoritas, yang dalam sistem yang menganut satu majelis, kepentingan-kepentingan tersebut dapat tenggelam karena tidak cukup terwakili.
2. Redundancy, perlu adanya sistem yang menjamin bahwa keputusan-keputusan politik yang penting, dibahas secara berlapis (redundancy) sehingga berbagai kepentingan dipertimbangkan secara masak dan mendalam. Menurut pendapat para ahli, sistem bikameral mencerminkan prinsip checks and balances bukan hanya antar cabang-cabang kekuasaan negara (legislatif, eksekutif, yudikatif) tapi juga di dalam cabang legislatif itu sendiri. Dengan demikian maka sistem bikameral dapat lebih mencegah terjadinya tirani mayoritas maupun tirani minoritas (Patterson dan Mughan 1999).

Prof. Dr. Dahlan Thaib, S.H., M. Si. , tentang kelebihan/keuntungan dalam sistem legislatif bicameral adalah kemampuan anggota untuk: Secara resmi mewakili beragam pemilih (misalnya negara bagian, wilayah, etnik, atau golongan);
• Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan;
• Mencegah disyahkan perundang-undangan yang cacat atau ceroboh;
• Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik atas lembaga eksekutif.

1.2 Bicameral Di Indonesia Pasca Amandemen IV UUD 1945 tahun 2002

Pasca amandemen UUD 1945 terdapat 3 lembaga Negara yakni MPR, DPR dan DPD. Hal ini kemudian membuat banyak ahli mempertanyakan sistem bicameral di Indonesia, bicameral atau tricameral. Menurut Jimly Asshidiqie (2003: 137) , dalam konteks ini maka prinsip kedaulatan rakyat tidak lagi diwujudkan dalam lembaga MPR yang akan membagikan kekuasaan itu secara vertikal kepada lembaga yang ada di bawahnya. Dengan adanya perubahan itu, maka pusat perhatian harus diarahkan kepada upaya memahai perwu-judan kedaulatan rakyat ke dalam 3 (tiga) cabang kekuasaan utama, yaitu parlemen (terdiri atas MPR, DPR, dan DPD) dan lembaga kepresidenan atau pemerintahan. Aliran mandat kedaulatan yang dimiliki oleh rakyat akan mengalir langsung dan secara periodik kepada kedua cabang kekuasaan tersebut melalui proses pemilihan umum yang diselenggarakan secara jujur dan berkeadilan. Namun pernyataan Jimly tentu belum menjawab permasalahan di Indonesia tentang bicameral.
Fungsi DPD yang tertuang dalam pasal 22d mengakibatkan DPD tidak memiliki peran penting dalam lembaga perwakilan. Dilihat dari segi kewenangan yang dimiliki, sistem bicameral pada umumnya dibagi dalam dua kategori: kuat dan lemah. Dalam hal majelis tinggi mempunyai kewenangan legislasi dan pengawasan yang sama atau hampir sama dengan majelis rendah, maka sistem bicameral di negara tersebut disebut kuat. Dan dalam hal kewenangan yang dimiliki tersebut kurang kuat, atau sama sekali tidak ada maka termasuk kelompok bicameral yang lemah.

Arend Lijphart kemudian memberikan penjelasan antara parlemen bikameral kuat dan lemah yang dibedakan menjadi tiga ciri-ciri: Pertama, kekuasaan yang diberikan secara formal oleh konstitusi terhadap kedua kamar tersebut; kedua, bagaimana metode seleksi mereka, biasanya memepengaruhi legitimasi demokratis dari kamar-kamar tersebut; ketiga; perbedaan yang krusial antara dua kamar dalam legislative bicameral adalah kamar kedua mungkin dipilih dengan cara atau desain yang berbeda juga sebagai perwakilan (overrepresent) minoritas tertentu/khusus.

Di Indonesia, yang mempunyai kewenangan untuk legislasi atau pembuatan UU adalah DPR. Hal ini terlihat dari rumusan Pasal 20 ayat (1) "Dewan Perwakilan Rakyat memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang". Memang terdapat rumusan Pasal 5 ayat (1) yang berbunyi:"Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepada Dewan Perwakilan Rakyat". Namun Pasal 5 ayat (1) tidaklah memberi kekuasaan kepada Presiden dalam hal legislasi, sebab Presiden hanya berhak saja mengajukan suatu Undang-Undang. Sedangkan hak bukanlah kewenangan. Kewenangan adalah terkait dengan kekuasaan dan mengharuskan untuk dilakukannya kekuasaan tersebut, yang jika tidak dilakukan justru akan menimbulkan akibat hukum. Sedangkan hak sesuatu yang relative, yaitu sesuatu yang bisa dilaksanakan, bisa juga tidak. Tidak ada implikasi dan akibat hukum jika tidak memfungsikan atau melakukan hak yang dimiliki. Sementara, kewenangan DPD, sebagaimana di sebutkan diatas, hanya berfungsi sebagai kamar atau dewan "penyokong" dari DPR semata. DPD tidaklah mempunyai hak legislasi. Dengan begitu, terlihat bahwa Amandemen ke IV UUD 1945 menjadikan sistem bicameral di Indonesia Lemah.





1.3 Amandemen UUD 1945: Menuju Strong Bicameral

Jika kemudian Narasi Besar tentang bicameral di bawa kedalam ranah Ketatanegaraan Republik Indoensia, maka harus ada beberapa agenda terkait dengan reformasi keparlemenan yang harus di laksanakan dengan melalui amandemen UUD 1945 . Sebagaimana yang telah kita ketahui, bahwa setelah Amandemen I-IV UUD 1945 muncul sebuah lembaga "parlemen" yang dinamakan DPD. Namun ternyata peran fungsi DPD tidak signifikan dan memiliki posisi tawar sebagai the second chamber. Ini terlihat dari fungsi DPD berdasarkan Pasal 22D UUD 1945,:
1. Dapat mengajukan RUU tertentu (otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah);
2. Ikut membahas RUU tertentu;
3. Memberikan pertimbangan atas RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, agama, dan RAPBN;
4. Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK (Pasal 23F ayat (1);
5. melakukan pengawasan atas pelaksanaan UU tertentu, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya kepada DPR.

Terlihat jelas bahwa ternyata peran dan fungsi DPD hanyalah sebagai lembaga "penyokong" DPR. Dengan peumusan seperti itu, eksistensi DPD tidak lebih hanya sebagai sebuah kamar parlemen yang "lumpuh". Sebab DPD tidak mempuyai tugas dan wewenang untuk ikut serta dalam bidang legislasi, budgeting dan controling. Suatu tugas dan fungsi fundamental yang harusnya juga dimiliki oleh kamar the second chamber.
Dengan demikian, perlu dilakuakan amandemen UUD 1945 untuk mendorong parlemen Indonesia menuju sistem Parlemen Strong Bicameral, mau tidak mau peran, fungsi dan tugas DPD haruslah diperkuat. Seperti pemilihan presiden langsung, juga Pilkada langsung, yang pada awalnya banyak yang menentang dan meragukan apakah cocok untuk diterapkan di Indonesia, demikian juga dengan DPD. Banyak yang mempertanyakan apakah lembaga perwakilan seperti DPD cocok untuk negara kesatuan seperti Indonesia, bukankah sistem seperti itu hanya cocok untuk negara federal? Ada juga yang merasa khawatir bahwa proses pembuatan undang-undang bisa menjadi terhambat kalau harus melibatkan dua lembaga perwakilan.
Mengamandemen UUD 1945 untuk menciptakan bikameral yang kuat Di Indonesia tentu sujatu pekerjaan yang harus cermat dan teliti. Salah satu upaya untuk menciptakan bikameral yang kuat di Indonesia tentunya dengan menyeimbangakan perang fungssi DPR dan DPD. Untuk itu ada beberpa alasan kenapa DPD harus di perkuat. Pertama, sistem dua kamar lebih menjamin demokrasi dan kesejahteraan. Negara-negara besar dengan jumlah suku dan agama yang beragam umumnya mengadopsi sistem parlemen dua kamar. Bicameralisme tidak lagi identik dengan negara federal, tetapi semakin lazim di negara kesatuan yang menerapkan desentralisasi seperti Indonesia. Kedua, memperkuat sistem checks and balances. Hadirnya kamar kedua (second chamber) mengandaikan terciptanya checks and balances bukan hanya antarcabang kekuasaan negara (eksekutif, legislatif, yudikatif), tetapi juga di dalam cabang kekuasaan legislatif itu sendiri. Kamar kedua memungkinkan bekerjanya sistem double checks, yaitu terbukanya peluang pembahasan yang berlapis terhadap setiap produk legislatif yang berdampak bagi rakyat. Kamar kedua berfungsi, mengutip CF Strong (1973), untuk mencegah lahirnya undang-undang yang dibuat secara tergesa-gesa oleh satu majelis.
Ketiga, memperjelas sistem parlemen Indonesia. Dengan memperkuat DPD, parlemen Indonesia semakin didorong ke arah bicameralisme murni, tidak pseudo-bicameralism seperti sekarang. Memperkuat DPD juga merupakan bentuk dari tindakan politik yang fair. Sebab, syarat untuk menjadi anggota DPD jauh lebih berat ketimbang menjadi anggota DPR. Untuk menjadi calon saja, anggota DPD harus memperoleh dukungan 1.000 sampai 5.000 tanda tangan pemilih. Mereka langsung berhadapan dengan rakyat, berbeda dengan DPR yang dipilih melalui partai politik.
Keempat, terkait dengan konsistensi pilihan yang sudah dilakukan Negara kita. Indonesia sudah menyepakati untuk mempertahankan Bentuk Negara Kesatuan, namun dengan kompromi berupa otonomi daerah. Otonomi daerah yang ada di Indonesia adalah suatu bentuk kompromistis terhadap tuntutan adanya fedralisme yang dahulu pernah diusung oleh beberapa kelompok yang menginginkan menjadi Negara Serikat.
Konsekuensi dengan adanya otonomi daerah, maka perkembangan dan urusan daerah diserahkan kepada daerah, dengan tanpa mengurangi kewenangan pusat. System otonomi daerah mengharuskan parlemen lebih peka dan responsive terhadap perkembangan yang ada dan terjadi di daerah. Maka dengan mengadopsi system strong bicameral yang disesuaikan dengan kondisi Indonesia, maka diharapkan justru akan memperkuat ketahanan dari Negara Kesatuan Republik Indonesia. Sebab, hal itu akan menunjukkan bahwa parlemen bukan hanya menampung aspirasi dan kemajuan daerah melalui DPD, namun lebih dari itu, mampu memperjuangkan dan menghasilkan suatu produk hukum yang lebih responsive dalam mengimbangi keinginan daerah untuk maju melalui lembaga DPD.
Melalui Amandemen UUD 1945 nantinya diharapkan terbentuknya sistem strong bikameral, dengan cara: (1) DPD mempunyai wewenang legislasi, pengawasan, dan anggaran; (2) DPD mempunyai wewenang untuk membahas dan ikut memutuskan seluruh RUU yang dibahas DPR; (3) DPD memiliki hak inisiatif untuk mengajukan RUU, tetapi terbatas pada bidang-bidang tertentu yang terkait dengan urusan daerah; (4) Susunan dan kedudukan MPR dirombak sehingga MPR hanya berfungsi sebagai rumah bersama bagi dua kamar DPR dan DPD. MPR tidak perlu memiliki Sekretariat Jenderal sendiri. MPR juga tidak memerlukan pimpinan permanen, karena bisa dijabat secara bergantian oleh pimpinan DPR dan DPD.

C. Kesimpulan

Mengamati perkembangan bikameral di Indonesia pasca Amandemen IV UUD 1945 tahun 2002 terdapat tiga lembaga perwakilan MPR, DPR dan DPD. Jika indonesia mengatakan dengan berani menganut sistem perwakilan bicameral, MPR merupoakan suatu lembaga perwakilan yang hari ini semakin di pertanyakan. Bikameral di Indonesia seharusnya hanya ada DPR dan DPD namun meninjau pasal 22d amandemen IV UUD 1945 perlu di bicarakan kembali atau di amandemen lagi UUD 1945 karena penulis melihat terjadi ketimpangan peran dan fungsi antara DPR dan DPD. Walau penulis sendiri merasa dilema UUD 1945 sebagai aset founding father Indonesia untuk kelima kalinya di amandemen, namun hal ini perlu untuk menyempurnakan ketatanegaraan bangsa Indonesia.

D. Daftar Pustaka

1. Amandemen IV UUD 1945 tahun 2002
2. www.ginandjar.com/ BIKAMERALISME DI INDONESIA Jakarta, 2 Maret 2006 diakses pada 27 Maret 2011
3. http://www.google.com/MENENGOK WATAK PARLEMEN BIKAMERAL DI INDONESIA oleh Isharyanto diakses pada tanggal 28 Maret 2011
4. http:// www.google.com/ Bicameralisme Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia diakses pada tanggal 23 Maret 2011